KEPASTIAN HUKUM KEBIJAKAN LARANGAN EKSPOR BIJIH NIKEL DALAM PERSPEKTIF UU NO. 3 TAHUN 2020 DAN SENGKETA WTO (REFKI AL FAIZAL)

Nama              : Refki Al Faizal

Npm                : 2023280012

Mata Kuliah  : Hukum dan Administrasi Perencanaan

KEPASTIAN HUKUM KEBIJAKAN LARANGAN EKSPOR BIJIH NIKEL DALAM PERSPEKTIF UU NO. 3 TAHUN 2020 DAN SENGKETA WTO

ABSTRAK

Kebijakan hilirisasi pertambangan Indonesia, khususnya larangan ekspor bijih nikel (nickel ore), merupakan langkah strategis nasional untuk meningkatkan nilai tambah domestik. Namun, kebijakan ini memicu sengketa dagang internasional di World Trade Organization (WTO) setelah digugat oleh Uni Eropa. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis kepastian hukum kebijakan larangan ekspor bijih nikel berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba) serta implikasinya dalam hukum perdagangan internasional (GATT/WTO). Metode penelitian yang digunakan adalah yuridis-normatif dengan pendekatan perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan konseptual (conceptual approach). Hasil analisis menunjukkan bahwa secara domestik, UU No. 3 Tahun 2020 memberikan landasan kepastian hukum yang sangat kuat melalui mandat kewajiban pengolahan dan pemurnian di dalam negeri (Pasal 102 dan Pasal 103) sebagai manifestasi kedaulatan negara atas penguasaan sumber daya alam yang tak terbarukan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Namun, di forum WTO, kebijakan ini dinilai berbenturan dengan Pasal XI:1 GATT 1994 yang melarang pembatasan kuantitatif ekspor. Penelitian ini menyimpulkan bahwa meskipun terdapat kepastian hukum yang kokoh di tingkat nasional, pemerintah Indonesia harus mengoptimalisasi strategi pembelaan hukum melalui eksepsi umum Pasal XX GATT guna menyelaraskan kepentingan kedaulatan ekonomi domestik dengan kepatuhan hukum internasional.

1. PENDAHULUAN

Sebagai negara yang dianugerahi kekayaan sumber daya alam melimpah, Indonesia memiliki tanggung jawab konstitusional untuk mengelola kekayaan tersebut demi kemakmuran rakyatnya. Berdasarkan amanat Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara. Prinsip penguasaan oleh negara ini kemudian diturunkan ke dalam regulasi teknis, yang paling mutakhir diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba). UU No. 3 Tahun 2020 menegaskan kembali bahwa mineral dan batubara sebagai sumber daya alam yang tak terbarukan merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara melalui Pemerintah Pusat.

Salah satu instrumen hukum paling progresif sekaligus kontroversial yang lahir dari semangat UU Minerba ini adalah kebijakan hilirisasi melalui larangan ekspor bijih nikel (raw material/ore) secara total. Kebijakan ini mewajibkan seluruh pemegang Izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) Operasi Produksi untuk melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri. Secara teoretis-deskriptif, kebijakan ini bertujuan untuk mengubah posisi Indonesia yang semula hanya bertindak sebagai eksportir bahan mentah berdaya jual rendah, menjadi produsen komoditas setengah jadi atau barang jadi dengan nilai ekonomi berlipat ganda (multiplied value).

Namun, kepastian hukum ekonomi yang kokoh di tingkat domestik ini mendapatkan tantangan serius di ranah hukum internasional. Uni Eropa menilai kebijakan larangan ekspor bijih nikel oleh Indonesia merugikan industri baja tahan karat (stainless steel) mereka. Uni Eropa kemudian mengajukan gugatan resmi ke WTO (Kasus DS592), dengan tuduhan bahwa Indonesia telah melanggar komitmen multilateral, khususnya Pasal XI:1 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) 1994 yang melarang pembatasan kuantitatif terhadap ekspor dan impor.

Benturan norma antara kedaulatan hukum nasional (UU No. 3 Tahun 2020) dengan tertib hukum perdagangan internasional (GATT/WTO) menciptakan sebuah anomali dalam konsep kepastian hukum. Oleh karena itu, artikel ini akan menganalisis secara komprehensif bagaimana aspek kepastian hukum larangan ekspor nikel ini dipandang dari dua lensa hukum tersebut, guna merumuskan jalan tengah yang strategis bagi keberlanjutan ekonomi nasional.

1. METODE PENELITIAN

Penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum yuridis-normatif (doktriner). Fokus penelitian diarahkan pada analisis terhadap norma-norma hukum tertulis yang kabur atau berbenturan (conflict of norms). Pendekatan yang digunakan meliputi:

• Pendekatan Perundang-undangan (Statute Approach): Dilakukan dengan menelaah konsistensi norma, pasal demi pasal, terutama Pasal 4, 5, 102, and 103 UU No. 3 Tahun 2020.
• Pendekatan Konseptual (Conceptual Approach): Dilakukan dengan membedah konsep kedaulatan permanen atas sumber daya alam (Permanent Sovereignty over Natural Resources) dan konsep pembatasan perdagangan internasional dalam kerangka WTO.

Sumber data utama yang digunakan adalah data sekunder hukum yang terdiri dari bahan hukum primer berupa teks Undang-Undang No. 3 Tahun 2020, serta bahan hukum sekunder berupa jurnal-jurnal hukum internasional, laporan panel sengketa WTO, dan literatur akademik terkait. Analisis dilakukan secara deskriptif-kualitatif dengan metode penalaran silogisme hukum untuk menarik kesimpulan deduktif.

1. HASIL DAN PEMBAHASAN

3.1. Kepastian Hukum Domestik Berdasarkan UU No. 3 Tahun 2020

Dalam hukum tata negara dan hukum administrasi negara Indonesia, kepastian hukum (legal certainty) mensyaratkan adanya kejelasan norma, predikabilitas kebijakan, dan ketegasan sanksi. UU No. 3 Tahun 2020 secara eksplisit dirancang untuk memberikan kepastian hukum bagi iklim investasi pertambangan sekaligus memberikan arah kebijakan ekonomi nasional yang berorientasi pada nilai tambah.

Berdasarkan rekonstruksi Pasal 4 ayat (1) dan (2) UU No. 3 Tahun 2020, penguasaan kekayaan nasional diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat melalui fungsi kebijakan, pengaturan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan. Atas dasar penguasaan tersebut, Pasal 5 ayat (1) memberikan kewenangan penuh kepada Pemerintah Pusat untuk menetapkan kebijakan pengutamaan mineral untuk kepentingan dalam negeri (Domestic Market Obligation).

Pasal 102 ayat (1): Pemegang IUP atau IUPK pada tahap kegiatan Operasi Produksi wajib meningkatkan nilai tambah Mineral dalam kegiatan Usaha Pertambangan melalui Pengolahan dan Pemurnian untuk komoditas tambang Mineral logam. Pasal 103 ayat (1): Pemegang IUP atau IUPK pada tahap kegiatan Operasi Produksi Mineral sebagaimana dimaksud dalam Pasal 102 wajib melakukan Pengolahan dan/atau Pemurnian Mineral hasil Penambangan di dalam negeri.

Penggunaan frasa kata \”wajib\” dalam Pasal 102 dan 103 menunjukkan bahwa kebijakan hilirisasi dan larangan ekspor bijih nikel bukan lagi sekadar pilihan kebijakan yang bersifat fakultatif (pilihan), melainkan telah menjadi imperatif hukum yang mengikat (mandatory). Dari perspektif domestik, regulasi ini memberikan kepastian hukum yang absolut bagi para pelaku usaha; mereka mengetahui secara pasti bahwa investasi di sektor nikel harus diarahkan pada pembangunan infrastruktur peleburan (smelter) di dalam negeri. Hal ini diperkuat dengan skema kedaulatan ekonomi pada Pasal 112 ayat (1) yang mewajibkan divestasi saham hingga 51% bagi perusahaan asing, demi menjamin bahwa keuntungan hilirisasi kembali ke pangkuan domestik.

3.2. Perspektif Hukum Internasional dan Sengketa di WTO

Konflik hukum muncul ketika kepastian hukum nasional yang bersumber dari kedaulatan negara berbenturan dengan asas-asas hukum internasional yang telah diratifikasi oleh Indonesia melalui UU No. 7 Tahun 1994 tentang Pengesahan WTO. Uni Eropa mendasarkan gugatannya pada argumen bahwa larangan ekspor bijih nikel melanggar prinsip fundamental perdagangan bebas.

Dalam hukum internasional, terdapat asas pacta sunt servanda (perjanjian harus ditepati). Pasal XI:1 GATT 1994 secara tegas menyatakan:

\”No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas, import or export licenses or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product destined for the territory of any other contracting party.\”

Larangan ekspor nikel Indonesia dikategorikan sebagai \”prohibitions or restrictions other than duties\” (larangan/pembatasan selain bea masuk/pajak), yang secara prima facie melanggar ketentuan tersebut. Panel WTO dalam laporan awalnya cenderung memenangkan Uni Eropa dengan menyatakan bahwa kebijakan hilirisasi Indonesia tidak memenuhi syarat pengecualian yang ketat.

Namun, akademisi hukum internasional berargumen bahwa Indonesia memiliki hak pembelaan di bawah Pasal XX huruf g GATT 1994, yang mengizinkan pembatasan perdagangan jika tindakan tersebut berkaitan dengan konservasi sumber daya alam yang dapat habis (exhaustible natural resources). UU No. 3 Tahun 2020 sendiri dalam Bab Menimbang huruf (a) dengan jelas menyatakan bahwa mineral adalah \”sumber daya dan kekayaan alam yang tidak terbarukan\”. Oleh karena itu, larangan ekspor ini secara yuridis dapat dikonstruksikan bukan sebagai tindakan proteksionisme ekonomi semata, melainkan bagian dari cetak biru konservasi mineral nasional demi menjamin keberlanjutan ekologis dan kedaulatan cadangan sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (4) UU Minerba yang baru.

3.3. Sintesis Analisis Deskriptif: Kedaulatan vs Multilateralisme

Tabel berikut merangkum disonansi (perbedaan) pemaknaan kepastian hukum antara rezim hukum domestik Indonesia dan rezim hukum perdagangan internasional WTO:

Tabel 1. 1 Analisis Sintesis Deskriptif UU No.3 Tahun 2020 dan Perspektif Internasional

Sumber : Analisis deskriptif, 2026

Ketidakpastian hukum internasional yang dihadapi Indonesia pasca-putusan panel pertama WTO menuntut langkah taktis. Pemerintah Indonesia yang menempuh jalur banding (appeal) menunjukkan sikap konsisten dalam mempertahankan kepastian hukum domestik demi kepentingan nasional. Langkah ini dibenarkan dalam hukum internasional atas dasar doktrin Permanent Sovereignty over Natural Resources (PSNR) yang telah diakui oleh Resolusi MU PBB 1803 (XVII) tahun 1962.

1. KESIMPULAN

Penelitian ini menyimpulkan bahwa terdapat dualisme interpretasi mengenai kepastian hukum dalam kebijakan larangan ekspor bijih nikel Indonesia. Secara domestik, UU No. 3 Tahun 2020 memberikan landasan hukum yang sangat kuat, prediktif, dan berkepastian hukum tinggi bagi program hilirisasi nasional dengan mewajibkan pengolahan mineral di dalam negeri. Sebaliknya, di tingkat internasional, kebijakan ini dinilai mencederai kepastian hukum perdagangan multilateral karena dianggap melanggar komitmen Pasal XI:1 GATT 1994.

Untuk mengatasi benturan hukum ini, disarankan kepada Pemerintah Indonesia untuk:

• Pertama: Tetap konsisten menjalankan mandat UU No. 3 Tahun 2020 guna mempercepat kemandirian industri hilir nikel domestik.
• Kedua: Memperkuat argumentasi hukum dalam proses banding di WTO dengan menyusun bukti-bukti empiris yang mengaitkan larangan ekspor dengan program konservasi sumber daya alam yang tak terbarukan (selaras dengan syarat Pasal XX huruf g GATT 1994).
• Ketiga: Mengembangkan skema kerja sama investasi internasional yang saling menguntungkan (win-win solution) dengan negara-negara mitra, tanpa harus mengorbankan kedaulatan yurisdiksi hukum nasional.

REFERENSI

• Butt, S. (2022). Resource Nationalism in Indonesia: The Constitutional and Legal Framework of Mining Downstream Policy. Journal of Energy & Natural Resources Law, 40(3), 285-304.
• Chandra, R. (2023). Indonesia’s Nickel Export Ban at the WTO: Between State Sovereignty and Multilateral Trade Rules. Indonesian Journal of International Law, 20(2), 145-168.
• Redi, A. (2021). Hukum Pertambangan Indonesia: Edisi Revisi UU No. 3 Tahun 2020. Jakarta: Sinar Grafika.
• Salim, H.S. (2020). Hukum Pertambangan di Indonesia. Jakarta: RajaGrafindo Persada.
• World Trade Organization. (2022). Indonesia – Measures Relating to Raw Materials (DS592): Report of the Panel. Geneva: WTO.
• Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 147, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6525).